El proyecto de ley de lavado de activos excluye las bancas de lotería de la lista de sujetos obligados, pero lo cierto es que sí deben ser consideradas como tales. En otras jurisdicciones lo han establecido.
Las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) son uno de los estándares internacionales en la lucha contra el lavado de activos, el financiamiento al terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva. Este documento cuenta con las Notas Interpretativas de cada recomendación, las definiciones y un anexo que referencia a los documentos guía del GAFI.
En dicho anexo se menciona tanto la Guía sobre el Enfoque Basado en Riesgo (junio 2007 – octubre 2009) como la Guía sobre el Enfoque Basado en el Riesgo para Casinos, que más abajo referenciaremos. Asimismo, el GAFI emite diversas guías, documentos de discusión e informes de tipologías de lavado de activos que pueden ser utilizados como metodología en la región y dentro de una actividad económica específica.
Por tanto, para obtener una mejor comprensión de los requerimientos exigidos a los países para el establecimiento de un sistema de prevención de lavado de activos, financiamiento terrorismo y transparencia fiscal, es importante que todos los documentos mencionados anteriormente sean considerados para contar con una visión holística e integral de la materia.
¿Qué son casinos y juegos de azar?
En marzo del 2009 el GAFI emitió un reporte sobre Vulnerabilidades del Sector de Casinos y Juegos de Azar. En el mismo se indica que no solamente debe considerarse a los casinos como sujetos obligados, sino que dado que los estándares del GAFI no definen o detallan las actividades realizadas por los casinos, cada jurisdicción debe ponderar toda la gama de juegos de azar y apuestas que incluirá en su normativa. Esto, obviamente, tomando en consideración los riesgos de lavado de activos a los que el país se ve expuesto por estas actividades.
Lo anterior queda establecido en el párrafo 5: .
“ Los casinos son la única forma de juegos de azar o apuestas explícitamente cubiertos por los estándares del GAFI. Sin embargo, los estándares del GAFI no definen los términos casinos o juegos de azar, ni fijaron las actividades realizadas por los casinos. Queda a cada jurisdicción determinar las formas de los juegos incluidos en la cobertura de los ‘casinos’”.
Y el párrafo 18 amplía indicando que se deberían considerar las loterías:
“Hay gran variedad de juegos de azar / apuestas legales en todo el mundo. Esto incluye diversos juegos de azar y formas de apuestas que van desde el casino, sala de juegos de cartas, loterías, juegos en línea, apuestas de carrera y deportivas, y juegos benéficos como rifas, bingo y otros juegos de baja tecnología”.
Otro documento importante es al Manual de Buenas Prácticas y Esencias de una Legislación Modelo para las Actividades y Profesiones No-Financieras Designadas, elaborado en 2011 por el Grupo de Trabajo de Capacitación y Desarrollo del GAFISUD –actualmente Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT)–.
El Manual, si bien no es un documento vinculante, toma de referencia a la Guía sobre Enfoque de Riesgo para Casinos (2008) y se basa en las experiencias de las jurisdicciones al implementar las Recomendaciones, e igualmente en criterios elaborados por los países miembros durante el 2ndo Taller Avanzado para Evaluadores realizado en Montevideo en agosto de 2011.
República Dominicana es miembro del GAFI a través del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT), organismo que emite informes, guías regionales, manuales y evaluaciones de sus miembros.
El indicado Manual hace la siguiente afirmación: “Queda a criterio de cada jurisdicción profundizar con respecto a los siguientes aspectos: Se debería analizar el panorama de los juegos de azar que se permiten y ofrecen en la jurisdicción. Los países deberían determinar si hace falta incluir más sujetos obligados al régimen de prevención de lavado de fondos y financiamiento del terrorismo; por ejemplo: loterías, hipódromos, quinielas, etc.”.
Así vemos países como México, mediante su Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícito, incluyendo dentro de las actividades vulnerables (término que utilizan para referirse a los sujetos obligados del sector no financiero) a los de juegos con apuesta, concursos o sorteos que realicen venta de boletos, fichas o cualquier otro tipo de comprobante similar. Por su parte, Panamá es otro país que en su legislación sobre prevención del blanqueo de capitales incluye como sujeto obligado a los casinos, juegos de suerte y azar y organización de sistemas de apuestas, así como a Lotería Nacional.
El caso de los juegos de azar, sorteos y loterías es un sector de alto riesgo para ser utilizado por estructuras criminales para el lavado de fondos ilícitos, que pueden principalmente provenir del narcotráfico, comprando boletos a varios ganadores de loterías. Después los mismos delincuentes presentan los boletos a la empresa de lotería y recaudan los premios. Otra forma es que los criminales y las loterías coludan para pagar más premios ganadores de lo que realmente existen, de forma que puedan justificar fondos provenientes del narcotráfico.
En ambos escenarios, los fondos oficialmente provenientes de premios de lotería se emplean para la compra de negocios que servirán de pantalla y utilizando a testaferros para adquirir inmuebles y demás bienes, quedando así integrados a la economía los fondos ilícitos.
Actualmente el proyecto de modificación de ley de lavado de activos No. 72-02 fue sometida a discusión en el Senado y aprobada por dicho hemiciclo con la exclusión de las bancas de loterías como sujetos obligados. Uno de los alegatos es que las Recomendaciones del GAFI solo incluye a los casinos, pero como hemos relatado y dado el alto riesgo que representa para el lavado, las loterías sí deben ser consideradas como sujetos obligados en nuestro país, como lo han hecho en otras jurisdicciones.
Otro argumento utilizado es que existen unas 30,000 bancas de loterías y se haría difícil su supervisión y por tanto no se podría demostrar eficiencia al GAFILAT. Si a esto vamos, entonces se deberían excluir todos los sujetos obligados no financieros que no han sido supervisados desde el año 2002. Además, estas bancas de loterías se encuentran registradas en la Dirección de Casinos y Juegos de Azar con varios datos que incluyen el nombre de su representante legal y dirección física puesto que es un requisito determinar su ubicación. Esta información puede servir de base para poder realizar una supervisión adecuada con enfoque basado en riesgo.
Inclusive, la Dirección de Casino y Juegos de Azar debería contar con el apoyo de la Federación Nacional de Bancas de Loterías (Fenabanca) para organizar a este sector e incorporar procedimientos de gestión de riesgo del lavado que le ayude a prevenir la inserción de dinero ilícito en el negocio. De esta forma reforzará su imagen y podrá brindar garantías de control interno ante entidades financieras y bancarias para poder abrir y/o mantener cuentas bancarias.
No se puede gestionar lo que no se mide
El elemento principal para logar la implementación de un sistema de prevención de lavado de activos y financiamiento al terrorismo eficaz es el conocimiento del riesgo. Tanto el país, como el sujeto obligado deben realizar su propio análisis de riesgo para ajustar las medidas que tomarán. Esto parte de la Recomendación 1 del GAFI titulada Evaluación de Riesgos y Aplicación de un Enfoque Basado en Riesgo. Como ayuda para ampliar esta recomendación, el GAFI cuenta con la Guía sobre el Enfoque Basado en Riesgo, así como con Guías puntuales para el sector financiero y el sector no financiero.
La Evaluación Nacional de Riesgo de Lavado de Activos, con el apoyo del GAFI y Banco Mundial, es un compromiso pendiente que tiene la República Dominicana desde el año 2014. Para la época tuve la oportunidad de participar en las discusiones como parte de uno de los equipos de trabajo y fue un trabajo intenso con el compromiso del sector bancario, la Unidad de Análisis Financiera (UAF) y otros sectores. Lamentablemente, la falta de estadísticas en algunas entidades gubernamentales ha retrasado el trabajo.
Con este ejercicio y la consecuente publicación del mismo, el país estaría realizando un diagnóstico de los riesgos del lavado de activos y financiamiento al terrorismo en los diversos sectores económicos y en instituciones encargadas de la supervisión, análisis, enjuiciamiento y combate dentro del sector público.
Solo conociendo los riesgos en el tema de lavado de activos y financiamiento al terrorismo, las autoridades del país podrán tener un mejor entendimiento del panorama nacional para aplicar los esfuerzos necesarios, tanto de personal como de recursos económicos, para gestionar el riesgo de forma efectiva. Asimismo, se podrán emitir las leyes y normas que atiendan a estas necesidades.
por Claudia Álvarez Troncoso
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